Tre viktiga lärdomar från Sveriges energikris: så kan rättvisa styrmedel för låga koldioxidutsläpp utformas

Styrmedel som tar hänsyn till utsatta grupper och beaktar sociala aspekter kan bidra till att säkerställa en rättvis övergång till ett koldioxidsnålt samhälle och ta itu med såväl klimatförändringar som social ojämlikhet.

Hur kan de sociala aspekterna av 2022-2023 års energikris bidra till en mer rättvis övergång till låga koldioxidutsläpp framöver? Med utgångspunkt i forskning som SEI gjort i Sverige lyfter vi här fram tre viktiga lärdomar att ta hänsyn till. 

1. Tidigare beslut och problem med ojämlikhet formar dagens energiutmaningar

Energikrisen hade inte behövt bli lika allvarlig om större framsteg hade gjorts vad gäller energieffektivitet och förnybar energi under det gångna decenniet.  

Sveriges uppvärmningssektor är ett bra exempel på hur ökad energieffektivitet och en större andel förnybar energi kan stärka både klimatarbetet och energisäkerheten. Växthusgasutsläppen per capita för uppvärmning i Sverige är exempelvis drygt 20 gånger lägre än genomsnittet inom EU (år 2020). Sverige var dessutom inte lika sårbart som andra EU-länder när det gäller energikrisens verkningar. Endast 2,3 % av svenskarna kämpade för att hålla sina hem varma under 2018, i motsats till 7,3 %, som var snittet i EU. Den här motståndskraften kan tillskrivas faktorer som: ett välisolerat bostadsbestånd, utbredd fjärrvärme och en betydande andel förnybar energi i värmeproduktionen (68 %), och då framför allt biomassa, som är mer kostnadseffektivt än alternativa bränslen. Dessutom bidrog landets sociala välfärd och det faktum att uppvärmning ingår som en fast kostnad i hyran i flerfamiljshus till detta resultat. 

Det är dock viktigt att betona att underliggande sociala ojämlikheter och strukturella faktorer, inklusive tillgång till tjänster och infrastruktur, påverkar de svenska hushållens förmåga att hantera stigande energipriser. Dessa faktorer kommer också att avgöra hur väl olika samhällsgrupper kan anpassa sig och hantera konsekvenserna av en koldioxidsnål politik framöver. 

2. Begränsningarna med en strategi som enbart bygger på kompensation måste beaktas

I takt med att energikrisen utvecklades genomförde flera EU-länder kompensationsåtgärder för hushåll som drabbats av ökade energipriser. Den svenska regeringen sänkte bland annat drivmedelsskatterna redan våren 2022. Från och med 2023 och tre år framåt är det tillfälligt sänkt skatt på diesel och bensin med 80 öre per liter (inklusive moms). 

I praktiken medför detta tillvägagångssätt flera nackdelar. För det första blir välfärdseffekterna ytterst små eftersom skattesänkningen är så liten. Att genomföra en större skattesänkning skulle kräva en betydande budget. Forskning från SEI visar att skillnaden i välfärdseffekt var endast 0,2 % mellan ett referensscenario, som representerar alla prisökningar och åtgärder (inklusive minskning av bränsleskatten) 2022, och ett scenario utan skattesänkningar.  

För det andra så lyckas den här typen av åtgärd inte adressera de grundläggande orsakerna bakom den rådande ojämlikheten. En skattereduktion som riktar sig till hela landets befolkning ger inte tillräckligt med stöd till de sociodemografiska grupper som är mest sårbara och där effekterna av åtgärden är störst, i det här fallet exempelvis låginkomsthushåll eller boende på landsbygden. Skillnaden i välfärdseffekt mellan glesbygd och tätbefolkade områden av en sådan skattesänkning är 1,7 %, vilket måste anses vara anmärkningsvärt. 

För det tredje så riskerar det här tillvägagångssättet att leda till att koldioxidintensiva beteenden förstärks även på sikt. Skattesänkningar som denna på fossila bränslen kan påverka attityderna i samhället när det gäller nödvändiga utsläppsminskningar och energibesparande åtgärder. Det här kan komma att varaktigt påverka såväl konsumentbeteenden som allmänhetens acceptans för satsningar på minskade koldioxidutsläpp. För även om bränslepriserna ökade med 70 % år 2022 jämfört med år 2019 förblev transportvolymerna i stort sett oförändrade. Mindre minskningar i transportvolym observerades endast i Sveriges två största städer, Stockholm och Göteborg, där kollektivtrafik och cykel är tillgängliga som alternativ. 

Slutligen ger kompensationsåtgärder upphov till viktiga rättvisefrågor, om vem som gynnas av beslutade åtgärder och om fördelningen av dessa är rättvis. I Sverige är kompensationsåtgärden för drivmedel inte inriktad specifikt på de mest utsatta hushållen, vilket medför att även höginkomsthushåll i städerna kan dra nytta av minskade kostnader för transportbränsle. Dessutom har en del av sänkningen gått till bränslebolagen, endast 62 % av skattesänkningen överfördes 2022 till bränslekonsumenterna. Dessutom är det viktigt att inte bortse från förlusten av statliga intäkter till följd av minskad beskattning, eftersom det kan leda till nedskärningar i välfärdsutgifterna. Sänkningen av drivmedelsskatter kostade år 2022 staten cirka 6,2 miljarder kronor, eller ungefär 600 kronor per invånare. 

3. Politiken bör inriktas på att förbättra välfärden, inte på att upprätthålla nuvarande livsstilar

Energikrisen har tvingat många – och inspirerat andra – till beteendeförändringar för att minska sin energiförbrukning. Att människor anpassar sin livsstil och sitt konsumentbeteende är avgörande för övergången till ett koldioxidsnålt samhälle. 

Det finns idag betydande skillnader i koldioxidavtryck mellan välbärgade och mindre välbärgade grupper i samhället. SEI och Oxfam kunde i rapporten Carbon Inequality Era visa att den rikaste 1 procenten i världen släpper ut dubbelt så mycket koldioxid som den fattigaste hälften av världens befolkning. Även i Sverige finns betydande skillnader när det kommer till klimatfotavtryck. Forskning från SEI visar att koldioxidavtrycket varierar från 3 till 20 ton per person och år beroende på i vilket postnummer i landet man hör hemma. När dessa data jämförs med inkomstnivåer och risken för fattigdom och social utestängning blir det tydligt att hushåll och postnummer med lägre fotavtryck är mer benägna att drabbas av fattigdom och social utslagning, och vice versa. Detta innebär samtidigt att hushåll med högt fotavtryck har en avsevärd möjlighet att påverka efterfrågan på energi och utsläppen av växthusgaser genom att välja att göra omedelbara konsumtionsförändringar.  

Det är viktigt att betona att även om alla skulle minska sitt koldioxidavtryck till den nivå som de i med lägst avtryck ligger på i Sverige idag så är det inte tillräckligt. Vetenskapen visar att utsläppen bör minskas till mindre än 1 ton per person och år för att klara 1,5-gradersmålet, vilket kräver förändringar vad gäller såväl konsumtionsvanor som livsstil. Detta innebär dock inte att ansvaret enbart bör ligga hos konsumenterna. Det finns idag strukturella begränsningar som försvårar livsstilsförändringar, och investeringar i politik och infrastruktur är därför helt avgörande för att kunna möjliggöra dessa nödvändiga förändringar.  

Vad bör vi göra framöver? 

För det första är det viktigt att prioritera och verkligen ta itu med de underliggande orsakerna till social ojämlikhet och andra strukturella faktorer som begränsar människors förmåga att hantera stigande bränslepriser och potentiella återverkningar av framtida klimatpolitik. 

För det andra är det helt avgörande att kortsiktiga, riktade åtgärder kombineras med långsiktiga åtgärder för strukturanpassning och anpassade strategier. Till dessa hör initiativ för energieffektivitet och minskad efterfrågan på energi, subventionering av koldioxidsnåla varor, ökad tillgänglighet till samhällsservice med kollektivtrafik, och investeringar i lokalt baserade nyttigheter som har socialt, kulturellt eller miljömässigt värde. 

För det tredje måste vi gå längre när det gäller att förändra konsumtionsmönster än att bara öka medvetenheten och vidta breda åtgärder för koldioxidprissättning. Och då särskilt bland höginkomsthushåll, som både har de största koldioxidavtrycken och den största förmågan att klara av åtgärder för minskade koldioxidutsläpp. När det gäller exempelvis hushållens flygrelaterade fotavtryck skulle man här kunna undersöka möjligheterna att införa till exempel särskilda avgifter för de som flyger ofta och för premiumklasser på flyg, eller maximala flygkvoter och personliga koldioxidutsläpp. Eller, som skett i Frankrike, förbjuda inrikesflyg på korta sträckor till förmån för tågresor. 

Sanningen är den att klimatpolitiska åtgärder både kan förvärra och bidra till att jämna ut sociala ojämlikheter. Den nuvarande energikrisen har visat på några av de risker som följer med omställningen till ett koldioxidsnålt samhälle. Det här innebär emellertid inte att vi bör fördröja omställningen. För faktum är att de utsatta grupper som löper störst risk att drabbas av omställningsåtgärder också är de som är mest sårbara för klimatförändringarnas effekter. 

Vårt fokus bör i stället ligga på att hantera de långsiktiga, strukturella kriser som både Sverige och resten av världen står inför, såsom klimatförändringar och social ojämlikhet.