Este artículo apareció originalmente en Perspectivas de expertos sobre estrategias a largo plazo, un proyecto desarrollado por el Instituto de Recursos Mundiales y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, en cooperación con el Programa de Naciones Unidas para el Cambio Climático.
A pesar de la creciente conciencia de los riesgos del cambio climático y los costos cada vez menores de la energía renovable, las emisiones globales de los combustibles fósiles siguen siendo obstinadamente altas (Peters et al. 2020). Los gobiernos y la industria continúan expandiendo el uso y la producción de combustibles fósiles, en marcado contraste con los compromisos asumidos en París para limitar el calentamiento global. De hecho, estimaciones recientes sugieren que el mundo planea producir alrededor del 50 por ciento más de combustibles fósiles en 2030 de lo que sería consistente con limitar el calentamiento a 2 ° C y 120 por ciento más de lo que sería consistente con limitar el calentamiento a 1.5 ° C (SEI et al. 2019). Comprender cómo podemos romper esta adicción a los combustibles fósiles es un desafío clave para cumplir los objetivos climáticos, y debería formar la base de las estrategias a largo plazo de los países.
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El problema: Carbon Lock-In o bloqueo de carbono
Los sistemas de energía establecidos a base de combustibles fósiles tienen una inercia que los ayuda a persistir, incluso cuando hay alternativas viables bajas en carbono disponibles. Este problema se conoce como “Carbon Lock-In” o “bloqueo de carbono”, por el cual las inversiones y políticas realizadas en el pasado o en el presente para construir sistemas de energía con alto contenido de carbono implican emisiones en el futuro, comprometiendo nuestra capacidad para cumplir con los objetivos climáticos (Seto et al. 2016; Unruh 2000).
Un ejemplo simple del “Carbon Lock-In” es la inversión en centrales eléctricas de carbón. Una vez construidas, estas plantas suelen operar durante varias décadas, lo que significa que una decisión de invertir ahora podría comprometernos a las emisiones mucho más allá de mediados de siglo, cuando las emisiones deben llegar a cero para cumplir con el objetivo de 1,5 ° C del Acuerdo de París. Alternativamente, retirar los activos de combustibles fósiles “temprano”, antes de sus vidas habituales, termina desperdiciando capital y creando “activos varados”. El análisis sugiere que la inversión existente en infraestructura de combustibles fósiles, incluidas las plantas de carbón, ya ha bloqueado suficientes emisiones para superar el objetivo de 1.5 ° C (Tong et al.2019). Por lo tanto, es fundamental evitar un mayor bloqueo de carbono en el desarrollo de infraestructura.
Pero el bloqueo de carbono no es simplemente un problema de desarrollo de infraestructura. Cuando construimos nuestro sistema energético, también creamos un conjunto de comportamientos e instituciones para apoyarlo. Puede ser un desafío pensar en alejarse de los combustibles fósiles, por ejemplo, cuando tiene departamentos gubernamentales enteros diseñados para expandir la producción de carbón, petróleo y gas, o si muchos de los recursos de una comunidad, incluidas escuelas, museos y equipos deportivos, confian en el apoyo de la industria. Esto es lo que hace que sea especialmente difícil superar el bloqueo de carbono y que las nuevas alternativas de bajas emisiones de carbono compitan, incluso cuando cuestan menos (Carbon Tracker Initiative 2018). Continuando con el ejemplo del carbón, esto ayuda a explicar por qué algunos reguladores del gobierno pueden continuar favoreciendo el carbón por razones políticas, incluso si los costos económicos, ambientales y sociales apuntan claramente al cierre de las plantas de carbón.
Para comprender aún más estas dimensiones de comportamiento e institucionales más amplias del bloqueo, consideremos el desarrollo de vehículos de pasajeros con motores de combustión interna. La sociedad no solo invirtió en el automóvil, también construimos un sistema de transporte, un conjunto de comportamientos dependientes del automóvil y una cultura centrada en el transporte privado de automóviles. Además, el auge del automóvil privado ayudó a las industrias del petróleo y del automóvil a convertirse en fuerzas dominantes en la economía global, dándoles el poder social y político necesario para mantener esa importancia. Esta combinación de fuerzas ha ayudado a mantener el automóvil con combustible de petróleo dominante, y nos ha hecho muy difícil considerar o cambiar a opciones de transporte alternativas a la escala requerida por los límites acordados de bajas emisiones de carbono.
Al pensar en desarrollar estrategias a largo plazo, por lo tanto, es importante que los países consideren no solo cómo construirán su economía baja en carbono sino también cómo evitarán un nuevo bloqueo de carbono y cómo van a deshacer el bloqueo ya establecido por decisiones anteriores para construir industrias con alto contenido de carbono.
Evitando el bloqueo de carbono: primero, no hacer más daño.
La forma más sencilla de limitar el bloqueo de carbono es, en primer lugar, evitar un nuevo desarrollo de alto contenido de carbono. Si bien puede parecer imposible detener todo el desarrollo intensivo en emisiones de inmediato, los países pueden usar sus estrategias a largo plazo para planificar un cambio de nuevas inversiones en industrias intensivas en carbono, en un marco de tiempo que se alinee con su reducción de emisiones a largo plazo metas.
El siguiente ejemplo proporciona una idea de dónde puede centrarse un país al priorizar acciones para evitar el bloqueo. Se debe evitar, si es posible, la infraestructura de combustibles fósiles de larga duración (por ejemplo, las centrales eléctricas de carbón) para las que existen reemplazos más baratos, ya que pueden bloquear las emisiones futuras. Además, las tecnologías para las cuales una mayor inversión solo reforzaría las instituciones con alto contenido de carbono a expensas de las alternativas necesarias con bajo contenido de carbono (“efectos tecno-institucionales” en la Figura 1) deberían recibir un escrutinio especial por parte de los encargados de formular políticas.
Figura 1. Evaluación global de los riesgos de bloqueo de carbono por combustible y sector
Para planificar la reducción de las industrias con alto contenido de carbono en sus estrategias a largo plazo, los gobiernos pueden pensar en objetivos a largo plazo y los pasos intermedios necesarios para alinear el desarrollo industrial con los objetivos climáticos. Esto puede requerir una cuidadosa consulta con las comunidades y partes interesadas afectadas para garantizar que las políticas y los planes sean factibles, y que se puedan cumplir los objetivos y los plazos.
Un ejemplo de cómo se podría lograr esto es el plan de eliminación de carbón de Alemania. El gobierno estableció una “comisión de salida de carbón” de múltiples partes interesadas para identificar un objetivo 2038, un cronograma y un plan de eliminación gradual para el poder a carbón en el país. Esto incluyó la prohibición de nuevas plantas, un cronograma de cierre de plantas existentes y medidas para apoyar a los afectados por la eliminación gradual. Esta planificación permitió al gobierno promulgar con éxito una “ley de salida de carbón”.
Rompiendo el bloqueo de carbono
Prevenir la construcción de nueva infraestructura de combustibles fósiles es solo una parte del desafío. Muchos países ya tienen grandes cantidades de infraestructura existente, y economías y sistemas políticos que están entrelazados con el desarrollo de combustibles fósiles. En los casos en que el bloqueo de carbono está más arraigado, puede parecer difícil imaginar cómo construimos un camino lejos de los combustibles fósiles. Sin embargo, existen vías para romper el bloqueo de carbono, incluso en sistemas que parecen resistentes al cambio (Seto et al.2016; Unruh 2002).
Primero, el bloqueo de carbono puede verse afectado por choques exógenos al sistema. Estos pueden venir en forma de desastres naturales, crisis geopolíticas (por ejemplo, el embargo petrolero de la OPEP de 1973) o movimientos sociales a gran escala. Los gobiernos no necesariamente pueden planificar tales eventos, ni es ideal buscarlos debido a la interrupción social que pueden causar, pero los responsables políticos y la sociedad civil pueden aprovechar estas oportunidades cuando surgen para fomentar nuevas conversaciones y propuestas políticas. para reelaborar el sistema energético.
En segundo lugar, el bloqueo de carbono puede detenerse mediante acciones políticas. Estamos viendo una nueva ola de políticas en todo el mundo centradas en el bloqueo limitado a través de medidas económicas como la reasignación de subsidios y prohibiciones de infraestructura y tecnologías de alta emisión. Varias ciudades están, por ejemplo, prohibiendo las conexiones de gas en los edificios, lo que ayuda a evitar un compromiso a largo plazo con los electrodomésticos alimentados con combustibles fósiles en el futuro (Ivanova 2019). La acción política también puede incluir intervenciones para fomentar el comportamiento bajo en carbono, la inversión en investigación y desarrollo en tecnologías alternativas y los apoyos de transición para aquellos que se verán más afectados por los cambios de las industrias con alto contenido de carbono (por ejemplo, trabajadores de combustibles fósiles).
Finalmente, el bloqueo de carbono se puede romper a través de la desinstitucionalización, mediante el cual se desglosan las normas culturales de apoyo y los sistemas de gobierno que ayudan a una industria a seguir siendo dominante. Cuando volvemos a mirar ejemplos históricos en los que la sociedad ha limitado el uso de productos nocivos (por ejemplo, tabaco o el pesticida DDT), encontramos que las políticas a menudo siguieron un largo período de desinstitucionalización de la industria nociva: el cambio cultural precedió al cambio de política. El DDT, por ejemplo, solo se prohibió en los Estados Unidos después de que su uso ya estaba en declive, después de más de una década de sensibilización sobre sus riesgos (Maguire y Hardy 2009).
Gran parte de esta desinstitucionalización proviene de fuera del gobierno, a través de fenómenos tales como movimientos sociales e individuos prominentes que cambian las normas sobre lo que es aceptable. Uno puede pensar en la “vergüenza de volar” de Greta Thunberg como un ejemplo de este tipo de cambio de normas que altera nuestra perspectiva colectiva. La introducción de nuevas y audaces propuestas de políticas por parte de la sociedad civil, como la idea de un “tratado internacional de no proliferación de combustibles fósiles” también puede ayudar a cambiar el pensamiento de la sociedad sobre nuestros futuros sistemas de energía (Newell y Simms 2019).
Sin embargo, los gobiernos también pueden desempeñar un papel en el fomento de un cambio en nuestras normas culturales, a través de medidas tales como proporcionar educación pública sobre la transición energética o regular la publicidad engañosa sobre los impactos de las diferentes alternativas energéticas. El propio comportamiento del gobierno también puede enviar fuertes señales sobre los futuros de energía, por ejemplo, a través de los tipos de bienes y servicios que el gobierno adquiere, o cómo el gobierno analiza las opciones de energía en sus propias políticas y planes. La creación de un Ministerio de Transición Ecológica en España, por ejemplo, envió un mensaje importante sobre la intención del gobierno para el desarrollo futuro de España.
Conclusión
La mayor absorción de energías renovables no ha sido suficiente, y probablemente no será suficiente, para retrasar el desarrollo de combustibles fósiles o evitar el aumento de las emisiones. Hasta ahora, simplemente se ha agregado a la combinación de energía, en lugar de desplazada, a los combustibles fósiles contaminantes (York y Bell, 2019). Si bien el desarrollo energético bajo en carbono sigue siendo esencial, también se necesita un enfoque más directo para alejarse de los combustibles fósiles y romper el bloqueo de carbono.
A pesar de las crecientes emisiones y de la ambición climática en el régimen internacional y en muchos países del mundo, hay señales de que la sociedad está comenzando a abordar el problema del bloqueo del carbono. Está surgiendo un nuevo conjunto de normas y enfoques para gobernar el cambio climático, centrado más directamente en romper el bloqueo de carbono mediante la eliminación gradual de los combustibles fósiles (Green 2018). Los gobiernos pueden consagrar este cambio en sus estrategias a largo plazo haciendo planes más explícitos para eliminar gradualmente las industrias de alto carbono.
Referencias
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Erickson, P., S. Kartha, M. Lazarus, and K. Tempest. 2015. “Assessing Carbon Lock-In.” Environmental Research Letters 10 (8): 084023.
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Ivanova, I. 2019. “Cities Are Banning Natural Gas in New Homes, Citing Climate Change.” CBS News, December 6. https://www.cbsnews.com/news/cities-are-banning-natural-gas-in-new-homes-because-of-climate-change/.
Maguire, S., and C. Hardy. 2009. “Discourse and Deinstitutionalization: The Decline of DDT.” Academy of Management Journal 52: 148–78.
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SEI (Stockholm Environment Institute) et al. 2019. The Production Gap: The Discrepancy between Countries’ Planned Fossil Fuel Production and Global Production Levels Consistent with Limiting Warming to 2°C or 1.5°C. 2019 Report. http://productiongap.org/wp-content/uploads/2019/11/Production-Gap-Report-2019.pdf.
Seto, K.C., et al. 2016. “Carbon Lock-In: Types, Causes, and Policy Implications.” Annual Review of Environment and Resources 41: 425–52.
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Unruh, G.C. 2000. “Understanding Carbon Lock-In.” Energy Policy 28: 817–30.
Unruh, G.C. 2002. “Escaping Carbon Lock-In.” Energy Policy 30: 317–25.
York, R., and S.E. Bell. 2019. “Energy Transitions or Additions?” Energy Research and Social Science 51: 40–43.
