Una evaluación global muestra la necesidad de apoyar la adaptación “ascendente”

2022 promete ser un año crítico para la financiación de la adaptación. Egipto será anfitrión de la primera COP en África en seis años, y es probable que utilice su influencia política para promover las prioridades de los países vulnerables. Está previsto que se empiece a trabajar en un nuevo objetivo de financiación a largo plazo, así como en el objetivo global de adaptación.

A pesar de su creciente importancia en la agenda internacional, el apoyo financiero mundial a la adaptación sigue estando muy por debajo del destinado a la mitigación. En la reciente COP26 de Glasgow, la comunidad internacional reconoció que debe hacer más para cerrar esta “brecha de adaptación”.

Como parte del “Pacto de Glasgow para el Clima” los países ricos se comprometieron a duplicar el apoyo financiero a la adaptación para 2024 respecto de los niveles de 2019. De cumplirse, este compromiso ascendería a un mínimo de 40.000 millones de dólares anuales. En una muestra de buena fe muchos países también anunciaron compromisos récord con el Fondo de Adaptación de la ONU, por un total de 350 millones de dólares.

Una reciente evaluación sistemática de la adaptación publicada en Nature Climate Change refuerza la necesidad de que los países ricos aumenten drásticamente su apoyo en los próximos años. También señala la necesidad de reconsiderar la forma en que se entrega esta financiación. Acelerar el cambio hacia modelos de financiación más ágiles y descentralizados ayudará a que la financiación llegue a las comunidades vulnerables y apoye la adaptación donde ya está en marcha.

La adaptación es generalizada, pero fragmentada, local y gradual

Una red mundial de más de 120 expertos en adaptación revisó más de 48.000 artículos en busca de pruebas de adaptación. En primer lugar, utilizamos el aprendizaje automático o machine learning para identificar 1.682 estudios revisados por pares que documentaban la adaptación entre 2013 y 2019. A continuación, examinamos estos estudios en profundidad para determinar dónde, cómo y con qué eficacia se está produciendo la adaptación.

Los resultados muestran que, aunque la adaptación está muy extendida, es mayoritariamente fragmentada, local y gradual. El 82% de las respuestas documentadas se produjeron a nivel local.

La evaluación sólo encontró evidencia limitada de que la adaptación actual es eficaz. Sólo el 3,4% de los estudios vincularon empíricamente la adaptación a una reducción del riesgo. Sin embargo, es importante distinguir entre las pruebas de reducción del riesgo y la reducción real del riesgo. Es probable que un mayor número de respuestas documentadas haya reducido el riesgo, pero no lo midieron.

Por un lado, estos resultados son desalentadores. Llegamos a la conclusión de que la humanidad probablemente no se está adaptando a la velocidad y la escala necesarias para hacer frente a los riesgos climáticos a los que nos enfrentamos.

Por otro lado, surgió una perspectiva más alentadora. Descubrimos que una parte importante de la adaptación se está produciendo de forma autónoma, en ausencia de apoyo externo. La adaptación ya está en marcha en todo tipo de comunidades, desde las grandes ciudades hasta los pueblos agrarios y los asentamientos informales.

Las comunidades, los hogares y los individuos están respondiendo y auto-organizándose frente a los riesgos climáticos. Estas iniciativas suelen estar dirigidas por los gobiernos locales, la sociedad civil y los grupos comunitarios, especialmente en el Sur Global, donde el apoyo financiero e institucional es más limitado.

Estos resultados indican que la comunidad internacional no sólo debe aumentar el apoyo financiero, sino también hacer más para reconocer y permitir estas formas de adaptaciones impulsadas localmente a pequeña escala.

Los límites de la adaptación descendente

Cada vez es mayor la preocupación de que los modelos dominantes de financiación internacional no están satisfaciendo las necesidades de adaptación.

La mayor parte de la financiación internacional para la adaptación se realiza a través de marcos descendentes. Las organizaciones internacionales -como el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y las agencias de la ONU- planifican la mayoría de los proyectos. Los gobiernos nacionales aportan diversos niveles de contribución y ayudan a la ejecución. Se consulta a las comunidades locales, pero a menudo sólo de forma superficial.

Muchos han criticado el modelo descendente por imponer objetivos a las comunidades e ignorar las diferencias contextuales que conforman la adaptación

La evaluación global señala un desajuste entre este modelo y la escala de la acción adaptativa. La mayor parte de la adaptación documentada es local, a menudo dirigida por pequeños gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, la financiación internacional procede mayoritariamente de grandes proyectos y subvenciones, normalmente de millones de dólares.

La  escala y la complejidad de los requisitos de gestión de los proyectos impiden a las organizaciones de ámbito local acceder a la financiación. Los elevados costes de transacción desincentivan a las organizaciones multilaterales a comprometerse con las organizaciones pequeñas. Actualmente menos del 10% de la financiación llega a los niveles locales.

También hay un desajuste en la velocidad. Los riesgos climáticos evolucionan rápidamente. La mayoría de los proyectos se ejecutan en un plazo de cinco años. Los proyectos suelen durar entre siete y ocho años, incluyendo las fases de conceptualización, solicitud y revisión antes de que comience el proyecto, y las evaluaciones después de que termine. Estos ciclos de proyectos tan largos pueden no permitir a las comunidades responder rápidamente a los riesgos cambiantes.

Por último, cada vez hay más pruebas de que la financiación no está llegando a las comunidades más vulnerables. Esto se debe, al menos en parte, a que la distribución de la financiación depende de los agentes internacionales, que a menudo no están familiarizados con la dinámica local, y de los agentes nacionales, que son propensos a tomar decisiones por motivos políticos.

Esta dinámica hace más difícil dirigir la financiación de la adaptación a los grupos políticamente marginados o a los que operan fuera de las estructuras políticas nacionales, como muchos grupos indígenas.

La financiación de los grandes proyectos también tiende a concentrarse, fomentando las intervenciones de bajo riesgo. Esta adversidad del riesgo disminuye la probabilidad de que se financien proyectos en comunidades de regiones inestables y propensas a los conflictos, aunque se encuentren entre las más vulnerables del mundo.

Modelos emergentes de financiación descentralizada

Reconociendo estas limitaciones, los fondos multilaterales para el clima, como el Fondo Verde del Clima (GCF por sus siglas en inglés) y el Fondo de Adaptación (AF por sus siglas en inglés), están experimentando nuevos enfoques para la financiación de la adaptación.

Han intentado que la financiación sea “impulsada por cada país”. Sus modelos de “acceso directo” permiten a las instituciones de ámbito nacional gestionar la financiación sin un intermediario internacional.

El GCF también está experimentando con un modelo de “acceso directo mejorado” (EDA por sus siglas en inglés). En este enfoque, las instituciones nacionales están facultadas para otorgar fondos a las organizaciones locales.

Actualmente están en marcha dos proyectos piloto de EDA. Uno de 10 millones de dólares en Namibia que promueve la gestión comunitaria de los recursos naturales como estrategia de adaptación. Una organización nacional, el Fondo de Integridad Medioambiental (Environmental Integrity Fund en inglés), ha concedido treinta y un donaciones subdonaciones a grupos locales de la sociedad civil.

Recientemente comenzó un segundo proyecto piloto de $22 millones para mejorar la prevención contra los huracanes en las naciones caribeñas de Antigua y Barbuda, Dominica y Granada.

Una forma de financiación para la adaptación más contextual e inclusiva

En contraste con el modelo dominante descendente, estos nuevos enfoques tienen el potencial de permitir una adaptación “ascendente” y más inclusiva.

Al empoderar a las instituciones del ámbito nacional, el modelo de “acceso directo” acerca la toma de decisiones al ámbito local. El modelo EDA va un paso más allá, llevando la toma de decisiones directamente a las comunidades afectadas.

Al canalizar la financiación hacia las organizaciones locales a través de sub-donaciones, la EDA puede permitir el desarrollo de estrategias de adaptación guiadas por objetivos locales y basadas en el contexto local. Al involucrar a un mayor número de actores, el enfoque también tiene el potencial de ser más democrático.

La EDA también puede ayudar a resolver el desajuste de escala. Las organizaciones locales pueden reconocer y apoyar las formas de adaptación autónomas a pequeña escala que ya están en marcha. Pueden ayudar a institucionalizar la acción autoorganizada y colectiva.

La EDA también puede ayudar a las organizaciones multilaterales a ser más receptivas ante la rápida evolución de las amenazas climáticas. Subvenciones más pequeñas con plazos más rápidos podrían permitir a las comunidades actuar con más celeridad y aprender qué estrategias son eficaces.

Las organizaciones multilaterales también pueden aprender de las estrategias eficaces y ampliarlas. Esto es especialmente cierto si la evaluación empírica de la reducción de riesgos se incorpora a los ciclos de subvención. La EDA ofrece a las organizaciones mundiales la oportunidad de ser más ágiles y receptivas.

Por último, la EDA tiene el potencial de mejorar el alcance y la inclusión de la financiación de la adaptación. El modelo fomenta una mayor dispersión geográfica de la financiación. En el marco del programa piloto de Namibia, las subdonaciones han llegado a 12 de las 14 regiones del país.

La reducción de las barreras de acceso también aumenta la probabilidad de que las organizaciones de comunidades muy vulnerables y políticamente marginadas se beneficien de la financiación. Las subdonaciones más pequeñas también podrían reducir los riesgos asociados a la financiación de actividades de adaptación en zonas inestables y propensas a los conflictos.

Acelerando el cambio hacia la financiación descentralizada

Los modelos de financiación descentralizada de la adaptación son relativamente nuevos y no se han probado. Sólo una pequeña proporción de la financiación internacional se canaliza a través de los mecanismos de “acceso directo” y de EDA. A pesar de los esfuerzos por hacer que la financiación sea principalmente “impulsada por los países”, las organizaciones internacionales siguen diseñando y ejecutando la mayoría de los proyectos.

El GCF ha acreditado a un número cada vez mayor de instituciones nacionales para el “acceso directo”, mientras que la Junta del GCF ha aprobado en principio 200 millones de dólares de financiación para ocho proyectos piloto adicionales de EDA.

Algunos han afirmado que la financiación internacional para el clima está avanzando hacia el “acceso directo” como principal canal. La EDA ha sido descrita como la futura “modalidad de acceso a la firma” del GCF.

La adaptación ascendente no puede resolver todos los problemas

La financiación descentralizada no será la panacea para todos los retos que plantea la adaptación. Las desigualdades globales seguirán determinando la suficiencia de la financiación. Las desigualdades dentro de las comunidades seguirán determinando quién tiene acceso a los recursos, incluida la financiación internacional. Los países ricos se muestran reticentes a ceder el control a los niveles subnacionales, por temor a que la financiación sea mal utilizada.

Existe un riesgo especial de que las soluciones locales a corto plazo resulten inadecuadas a largo plazo. Las intervenciones planificadas de forma descendente seguirán siendo probablemente apropiadas en situaciones que requieran la coordinación de grandes áreas geográficas o niveles de gobierno.

Sin embargo, los modelos descentralizados ofrecen una vía para apoyar el tipo de adaptación impulsada localmente que la evaluación global demostró que ya está generalizada. En equilibrio con las intervenciones planificadas, tienen el potencial de facilitar la adaptación rápida e inclusiva necesaria para igualar la velocidad y la escala de los riesgos climáticos.