Utvinningsprojekt medför allvarliga risker för både miljö och människor och urfolk är ofta särskilt utsatta. Den intensifierade jakten på kritiska mineraler, som föranleds såväl av politiken för klimat- och energiomställning som av ekonomiska och geopolitiska intressen, aktualiserar problematiken allt mer. Parallellt har den internationella urfolksrätten, som integrerad del i människorättsregelverket, genomgått en kraftig utveckling under de senaste decennierna. Människorättsexperter och domstolar understryker särskilt vikten av att analysera hur utvinningsaktiviteter påverkar urfolks rättigheter. Det finns därmed ett påtagligt behov av att utveckla metoder och beslutsprocesser som kan bidra till att säkerställa skyddet för dessa rättigheter i enlighet med internationellt bindande normer.

Utöver staternas ansvar som skyldighetsbärare har även företag enligt internationell rätt ett ansvar att respektera urfolks rättigheter och att aktivt motverka risker för rättighetskränkningar inom ramen för sina verksamheter. Konsekvensanalys med utgångspunkt i mänskliga rättigheter (human rights impact assessment, HRIA) utgör här ett centralt verktyg för att bedöma och förebygga risker för rättighetskränkningar. Eftersom HRIA är ett praxisfält under ständig utveckling krävs att standardiserade ansatser anpassas utifrån enskilda urfolkskulturer i dialog med berörda rättighetsbärare. Vägledning har hittills saknats för hur HRIA kan tillämpas i en samisk renskötselkontext.

Syfte

Denna rapport redovisar en ny metod för hur rättighetsbaserade riskanalyser kan genomföras för industriprojekt, såsom mineralutvinning, på samebyars traditionella marker. Syftet med studien är att bidra till förståelsen för hur globalt framväxande normer för att bedöma risker för påverkan på mänskliga rättigheter kan anpassas och appliceras specifikt i en samisk renskötselkontext. Forskningen har haft två specifika mål, nämligen:

1. att utveckla en ny metod för renskötselanpassad HRIA,
2. att testa denna metod i en fallstudie som bidrar med nya empiriska insikter om risken för rättighetskränkningar vid etablering av gruvverksamhet i Sápmi.

LKAB:s Per Geijer-projekt som fallstudie

För att stödja metodutvecklingen samt testa metoden i praktiken utgår studien från en fallstudie. Här har vi valt det statliga gruvbolagets LKAB:s Per Geijer-projekt, som omfattar en ansökan om bearbetningskoncession i Kiruna kommun. Projektet planeras inom Gabna samebys traditionella marker, i ett område som på nordsamiska benämns Luossavári duohkin. Fallet, en högt profilerad tillståndsansökan, är i sig intressant, men också relevant ur ett bredare perspektiv då det möjliggör att erfarenheter och lärdomar kan skalas upp och tillämpas i andra sammanhang. Det ansökta projektet utgör ett av de två första utvinningsprojekt i Sverige som Europeiska kommissionen har ackrediterat som strategiska enligt förordningen om kritiska råmaterial. Som statligt ägt bolag förväntas LKAB dessutom vara branschledande inom företagsansvar, i enlighet med statens ägarpolicy.

Metodutveckling

Metodutvecklingen grundas dels i den internationellt bindande urfolksrätten och befintliga internationella riktlinjer och vägledningar för HRIA, dels i forskningslitteratur som belyser hur en rättighetsbaserad analys kan integreras i riskbedömningar. Vi utgår även från forskning om renskötsel och konkurrerande markanvändning. Den presenterade metoden inleds med en anpassad vägledning för arbetsprocessen kring en HRIA som innefattar samebyns rätt till reellt inflytande, kulturell anpassning samt ett helhetsperspektiv på markerna och kumulativa effekter av markförluster. Vi presenterar därnäst ett renskötselanpassat tillvägagångssätt för själva riskanalysen. Detta innefattar ett ramverk utformat som en matris med ett flertal kriterier som stöttar en riskbedömning av de förutsättningar som identifierats som centrala för att samebyn ska kunna åtnjuta sina rättigheter till mark och kultur.

Arbetsprocess och datainsamling

Forskningen bedrevs mellan juni 2024 och december 2025 i samarbete med Gabna sameby. Samebyns bidrag till fallstudien har i huvudsak bestått av två delar. För det första har sammebyns medlemmar, i egenskap av berörda rättighetsbärare, definierat sin kultur, dess uttryck och de värden som för dem är essentiella att skydda för att deras rättigheterna ska kunna tillgodoses. För det andra har samebyn bidragit med expertkunskap om sin markanvändning. Metoden, inklusive ramverket med dess förutsättningar och kriterier samt analysen av påverkan och risk för rättighetskränkningar, har utarbetats av oss som forskare. Utöver ett flertal arbetsmöten med styrelsen har totalt 25 personer från samebyn deltagit genom intervjuer och medlemsmöten. Samtliga siidor (vintergrupper) fanns representerade, liksom majoriteten av samebyns aktiva renskötare.

En betydande utmaning för fallstudien har varit bristen på insyn i LKAB:s ansökan om status som strategiskt projekt. Det har därmed inte varit möjligt att granska hur bolaget beskriver projektets inverkan på och hänsyn till renskötseln. Förfrågningar hos Europeiska kommissionen om att få ta del av ansökan har avslagits, och bolaget har inte heller delat informationen med berörd sameby. Detta blottar principiella problem inom styrningen av de strategiska projekten under EU:s förordning om kritiska råmaterial samt brist på transparens i såväl ansökan- som bedömningsprocessen. Vi kontaktade LKAB tidigt med information om studien och erbjöd dem att ta del av relevant material, men inget svar inkom från bolaget. Inför publiceringen erbjöds de även möjlighet till faktagranskning, vilken LKAB valde att avböja. Informationen om det ansökta projektet Per Geijer har därför sammanställt utifrån tillgängliga ansökningshandlingar från Bergsstaten, sekundära källor om markanvändning i Kiruna samt den information om ärendet vi kunde tillgå genom Gabna sameby.

Resultat av fallstudien

Resultaten av fallstudien visar på den omfattande påverkan som LKAB:s verksamhet – tillsammans med andra markanvändare runt Kiruna – redan orsakar Gabna sameby. Vår bedömning är att den planerade gruvan avsevärt skulle försämra situationen. Totalt sett väntas den medföra stor eller allvarlig påverkan på samtliga sex förutsättningar som enligt den nya metoden är centrala för att säkerställa samebyns kollektiva rättigheter till mark och kultur. Samebyns sista kvarvarande sammanhängande betesmarker skulle klyvas itu, med långtgående konsekvenser för hur renskötseln kan bedrivas.

Sammantaget kan detta inte tolkas som annat än att LKAB:s Per Geijer-projekt innebär en betydande risk för kränkningar av samiska rättigheter, särskilt med hänsyn till FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter samt FN:s urfolksdeklaration. Vår analys visar dessutom att samebyns rätt till konsultation och inflytande sannolikt har åsidosatts i fallet Per Geijer. Med tanke på de omfattande risker som projektet skulle medföra för Gabna samebys rättigheter, bedömer vi att ett uttryckligt samtycke från samebyn är en förutsättning för att projektet ska vara tillåtligt enligt urfolksrätten. Utöver detta noterar vi även risker för kränkningar av andra rättigheter, såsom samebymedlemmarnas rätt till hälsa, försörjning och icke-diskriminering. Vi bedömer inte heller att de potentiella skadelindrande åtgärder LKAB nämnt i sin ansökan om bearbetningskoncession för Per Geijer-fyndigheten är tillräckliga för att säkerställa skyddet för samebyns rättigheter.

Metodens användbarhet och framtida kunskapsbehov

Metoden vi utvecklat bör vara applicerbar på andra samebyars situation, så länge identifierade förutsättningar och kriterier för riskbedömning utvecklas och anpassas i dialog med berörd sameby. Även mellan till synes liknande och närliggande samebyar kan situationen och förutsättningarna skilja sig åt avsevärt, exempelvis gällande behov och prioriteringar av flytt mellan årstidsland samt rådande möjligheter att skydda eller återställa förutsättningar för naturbetesbaserad renskötsel. För samebyar vars situation skiljer sig åt väsentligen från det exempel vi utgått ifrån, exempelvis för skogssamebyar och koncessionssamebyar där renskötseln bedrivs under delvis andra former, krävs större anpassningar av metoden.

Forskning visar att riskbedömningar ofta präglas av osäkerhet och kontrovers. Detta beror på att de ofrånkomligen vilar på antaganden om vilka kulturella värden som är centrala, vilken kunskap som är relevant och hur underlaget ska tolkas. I dagens industriprojekt i Sápmi görs dessa antaganden ofta utifrån exploatörens perspektiv snarare än rättighetsinnehavarnas – särskilt när gruvbolagen själva kontrollerar konsekvensanalyserna. Denna studie utgår från övertygelsen att riskbedömningar som bygger på explicita och transparenta ramverk, där rättighetsinnehavarna själva får definiera sin kultur, bidrar till mer välgrundade tillståndsbeslut.

Genom vår renskötselanpassade metod för HRIA adresserar vi brister i befintliga vägledningar för riskbedömningar. Vi visar även hur gruvbranschens nuvarande praxis för rennäringsanalyser och det underlag som tillståndsmyndigheter använder för sina beslut kan förbättras. Rapporten belyser också flera områden där det fortfarande krävs metodutveckling. Detta är nödvändigt för att underlätta det analytiska arbete som krävs för att genomföra fullgoda riskbedömningar avseende mänskliga rättigheter i Sápmi, i enlighet med internationella standarder. Det handlar exempelvis om att inkludera fler dimensioner av rätten till kultur, individuella rättigheter och rätten till icke-diskriminering samt att inkludera alla samiska rättighetsbärare i analysen. Vår förhoppning är att den nya metoden bidrar till att utmana och förskjuta de tolkningsramar, värden, begrepp och framtidsvisioner som idag utgör grunden för riskbedömning och riskhantering.

Statens skyldighet och behovet av proaktiv markplanering

I ett bredare perspektiv bidrar denna studie till en växande forskningslitteratur som visar på tydliga glapp mellan symboliskt erkännande och faktiskt hörsammande av företags och myndigheters skyldigheter att respektera samers rättigheter i Sverige. Vi ser ett akut behov av lagstiftnings- och policyåtgärder för att säkerställa en proaktiv markplanering där samiska rättighetsbärare garanteras reellt inflytande innan enskilda parter hamnar i de låsta konflikter som ofta uppstår när bolagen söker tillstånd för nya projekt som riskerar kränka samebyars rättigheter. Sådana insatser kommer ställa stora krav på samordning och politisk vilja. Fokus måste vara att lyfta blicken från en skademinimerande till en värdeskapande ansats, som syftar till att ”städa upp” i de omfattande markintrången och störningar som ackumulerats över tid och som samebyar över i stort sett hela renskötselområdet idag lever med. Först genom ett sådant helhetsgrepp – grundat i respekt för samiskt självbestämmande, ett tydligt landskapsperspektiv och sektorsövergripande samverkan – kan vi nå en mer rättvis mineralutvinning.